專項(xiàng)債問題受關(guān)注，專家建言壓縮規(guī)模提高項(xiàng)目質(zhì)量

　　余額超26萬億元的地方政府專項(xiàng)債券(下稱“專項(xiàng)債”)，對(duì)穩(wěn)投資穩(wěn)增長(zhǎng)起到了重要作用，但當(dāng)前暴露出的一些問題也受到關(guān)注、亟待解決。

　　近日，在中國宏觀經(jīng)濟(jì)論壇“構(gòu)建地方債務(wù)長(zhǎng)效機(jī)制”研討會(huì)上，專項(xiàng)債問題引起與會(huì)專家高度關(guān)注。此次會(huì)上還發(fā)布了《中國地方政府債券藍(lán)皮書(2024)》。

　　中誠信國際研究院院長(zhǎng)袁海霞在會(huì)上直言，專項(xiàng)債的發(fā)行使用越來越趨向一般化，雖然大量發(fā)行，但整體效率偏低。這些年隨著傳統(tǒng)基建領(lǐng)域的飽和，整體宏觀效率或基建投資的邊際效應(yīng)的下降，專項(xiàng)債大幅擴(kuò)容之下的效率問題不斷凸顯。

　　專家建議，應(yīng)逐步提高國債和地方政府一般債券規(guī)模及占比，壓降專項(xiàng)債規(guī)模及占比，逐步淡化專項(xiàng)債券承擔(dān)逆周期調(diào)控任務(wù)，通過大幅擴(kuò)大專項(xiàng)債投向及用作資本金范圍，創(chuàng)新品種，強(qiáng)化監(jiān)管等，真正提高專項(xiàng)債項(xiàng)目質(zhì)量，避免以后出現(xiàn)償債風(fēng)險(xiǎn)。

　　專項(xiàng)債問題受關(guān)注

　　目前地方政府債券分為一般債券和專項(xiàng)債券，與投向沒有收益的公益性項(xiàng)目、且需要一般公共預(yù)算收入償還的一般債券相比，專項(xiàng)債項(xiàng)目必須要有一定收益，且項(xiàng)目收益能夠還本付息。

　　近些年專項(xiàng)債大量發(fā)行，財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截至今年7月末的42.8萬億元地方債余額中，專項(xiàng)債余額約26.6萬億元，占地方債余額比重超六成。

　　目前專項(xiàng)債資金主要投向市政建設(shè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)、交通基礎(chǔ)設(shè)施、保障性安居工程等黨中央、國務(wù)院確定的重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)，發(fā)揮了專項(xiàng)債券資金強(qiáng)基礎(chǔ)、補(bǔ)短板、惠民生、擴(kuò)投資等積極作用，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供了有力支撐。但目前專項(xiàng)債暴露的一些問題也引起各界關(guān)注。

　　袁海霞在上述會(huì)上表示，專項(xiàng)債越來越多地用于沒有收益的項(xiàng)目，比如過去審計(jì)報(bào)告披露，有些地方發(fā)行專項(xiàng)債項(xiàng)目是通過包裝、通過虛增一些專項(xiàng)收入來完成專項(xiàng)債的發(fā)行，這無疑會(huì)增加它的發(fā)行成本，也將帶來一定的債務(wù)結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。

　　“專項(xiàng)債逐步走向一般債屬性，我們?cè)谝痪�工作時(shí)發(fā)現(xiàn)，不少專項(xiàng)債項(xiàng)目收益是包裝策劃出來的，因此專項(xiàng)債項(xiàng)目在設(shè)計(jì)規(guī)劃時(shí)應(yīng)該科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，否則未來償還壓力非常大�！必�(cái)達(dá)證券副總經(jīng)理胡恒松在上述會(huì)上說。

　　袁海霞表示，由于專項(xiàng)債項(xiàng)目?jī)?chǔ)備或前期項(xiàng)目設(shè)計(jì)規(guī)劃的問題，錢等項(xiàng)目的現(xiàn)象會(huì)出現(xiàn)，突出體現(xiàn)在專項(xiàng)債資金閑置。另外這幾年部分專項(xiàng)債資金被挪用情況持續(xù)發(fā)生。在專項(xiàng)債收益承壓下，地方流動(dòng)性更多依賴借新還舊來滾動(dòng)。

　　部分專項(xiàng)債資金閑置、挪用也是近些年審計(jì)部門披露的老問題。

　　袁海霞稱，專項(xiàng)債用作項(xiàng)目資本金的比例仍然偏低，近兩年情況這一比重在9%左右，距離政策比例上限25%而言還有比較大提升空間，也反映專項(xiàng)債撬動(dòng)社會(huì)投資能力不足。

　　近些年專項(xiàng)債規(guī)模不斷攀升，近些年均超3萬億元，今年新增專項(xiàng)債額度提高至3.9萬億元。目前專項(xiàng)債余額不斷靠近國債余額(2023年底約30萬億元)。

　　袁海霞認(rèn)為，當(dāng)前地方政府債券存在結(jié)構(gòu)錯(cuò)配。目前存量地方債余額中，專項(xiàng)債占比超過六成，而每一年專項(xiàng)債新增額度占地方債新增額度比重超過八成，但專項(xiàng)債對(duì)應(yīng)償債的收入部分，如地方政府性基金收入占廣義財(cái)政收入比重最高時(shí)是2021年的47%，而近些年房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)整，地方政府性基金收入不斷下滑，因此也反映地方債務(wù)(專項(xiàng)債與一般債)結(jié)構(gòu)和收入結(jié)構(gòu)存在一定的錯(cuò)配，這一定程度上影響債務(wù)可持續(xù)性。

　　中國財(cái)政科學(xué)研究院金融研究室主任趙全厚在上述會(huì)上坦言，如果2028年如期完成地方政府隱性債務(wù)化解，而當(dāng)下不提高專項(xiàng)債項(xiàng)目質(zhì)量的話，專項(xiàng)債虛化、一般化以后可能就成為另外一種“隱性債務(wù)”。

　　解決對(duì)策

　　在破解地方債問題中，與會(huì)專家普遍認(rèn)為當(dāng)下應(yīng)加大中央舉債力度，從而緩解地方債務(wù)壓力。與此同時(shí)，地方債務(wù)結(jié)構(gòu)中，應(yīng)該增加一般債務(wù)規(guī)模，提高其在地方債務(wù)中比重，相應(yīng)壓減專項(xiàng)債額度及占比。

　　財(cái)政部金融司原司長(zhǎng)孫曉霞在上述會(huì)上稱，要注重優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)。目前中央政府債務(wù)相對(duì)少，地方債務(wù)較多，因此中央財(cái)政仍有擴(kuò)張空間，可以考慮增加全國赤字，減輕地方負(fù)擔(dān)。而從地方層面看，一般債少、專項(xiàng)債多，但專項(xiàng)債項(xiàng)目收益水平偏低，可考慮增加一般債的比重，緩解“三�！钡膲毫�，提升整體的資金效率。

　　此前中央金融工作會(huì)議也提出，優(yōu)化中央和地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)。

　　趙全厚建議，可以逐步在優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)過程中淡化專項(xiàng)債券承擔(dān)逆周期調(diào)控任務(wù)，這一任務(wù)可通過增加國債、特別國債或地方政府一般債券來分擔(dān)。

　　“國債或地方政府一般債就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起逆周期調(diào)節(jié)作用，因?yàn)樗鼘儆诔嘧中蛡鶆?wù)，被賦予財(cái)政信用。如果專項(xiàng)債券過多承擔(dān)了逆周期調(diào)控任務(wù)，項(xiàng)目質(zhì)量就容易虛化，因?yàn)槟嬷芷谡{(diào)控要求項(xiàng)目設(shè)計(jì)快，使用形成實(shí)務(wù)工作量速度要快，這樣項(xiàng)目設(shè)計(jì)缺乏一個(gè)長(zhǎng)周期的考慮�！壁w全厚說。

　　為了提高專項(xiàng)債資金使用效率，黨的二十屆三中全會(huì)要求，合理擴(kuò)大地方政府專項(xiàng)債券支持范圍，適當(dāng)擴(kuò)大用作資本金的領(lǐng)域、規(guī)模、比例。

　　袁海霞建議，目前專項(xiàng)債券能夠投入使用的領(lǐng)域非常廣，未來可以對(duì)專項(xiàng)債投向領(lǐng)域不加以限制，給地方自主權(quán)，并自主選擇專項(xiàng)債資金用作項(xiàng)目資本金，從而充分發(fā)揮政府投資帶動(dòng)作用。

　　趙全厚也認(rèn)為，可以考慮不再設(shè)立專項(xiàng)債投向正面清單，只要在政府投資條例范圍內(nèi)，項(xiàng)目均可通過專項(xiàng)債籌資。在這些領(lǐng)域給地方適當(dāng)放權(quán)，讓地方以提高項(xiàng)目質(zhì)量為基礎(chǔ)，一方面讓債券資金能夠支持項(xiàng)目發(fā)展，另一方面也讓現(xiàn)金流更能和它的全生命周期相匹配。當(dāng)然由于專項(xiàng)債投向大幅擴(kuò)大也要控制風(fēng)險(xiǎn)，中央可以適度給地方放權(quán)，并通過一些資本金的激勵(lì)措施，引導(dǎo)地方將專項(xiàng)債資金投向中央期待的領(lǐng)域。

　　趙全厚建議，可以借鑒別國經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新品種，讓市場(chǎng)主體參與專項(xiàng)債券品種的創(chuàng)新和實(shí)施。比如，去年以來實(shí)施的政府和社會(huì)資本合作的新機(jī)制中，在公共領(lǐng)域引入社會(huì)資本。社會(huì)資本進(jìn)入這些領(lǐng)域項(xiàng)目需要一些融資，但考慮控制融資成本，政府可以發(fā)行一定的專項(xiàng)債轉(zhuǎn)貸給這些項(xiàng)目實(shí)體，政府處于一個(gè)項(xiàng)目審核者和支持者位置，借此可以提升準(zhǔn)公共服務(wù)，也有利于提高專項(xiàng)債項(xiàng)目質(zhì)量。

　　為了提高專項(xiàng)債資金使用效益，近年財(cái)政部和發(fā)改委強(qiáng)化項(xiàng)目審核，加強(qiáng)資金使用管理。如全面建立支出進(jìn)度通報(bào)預(yù)警制度，對(duì)專項(xiàng)債券項(xiàng)目開展全生命周期績(jī)效管理，穿透式監(jiān)測(cè)專項(xiàng)債券項(xiàng)目實(shí)施情況，強(qiáng)化制度約束等。

　　財(cái)政部近期公開表示，將聯(lián)合國家發(fā)展改革委，研究適當(dāng)擴(kuò)大專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域，健全專項(xiàng)債券項(xiàng)目管理機(jī)制，加強(qiáng)專項(xiàng)債券投后管理，強(qiáng)化法定債券穿透式全過程監(jiān)管，指導(dǎo)地方做好專項(xiàng)債券項(xiàng)目?jī)?chǔ)備和發(fā)行使用管理，持續(xù)加力重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，形成實(shí)物工作量和投資拉動(dòng)力，有效支持高質(zhì)量發(fā)展。

　　作者：陳益刊